导读

      为深化投融资体制改革，提升固定资产投资决策科学化水平，进一步完善工程建设组织模式，提高投资效益、工程建设质量和运营效率，根据中央城市工作会议精神及《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）等要求，住建部于2019年3月15日就在房屋建筑和市政基础设施领域推进全过程工程咨询服务发展出台了《国家发展改革委、住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规[2019]515号）。

（一）什么是全过程工程咨询

    根据《国家发展改革委、住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规[2019]515号）（以下简称“《全过程工程咨询指导意见》”）第三条第（一）款的规定，在房屋建筑、市政基础设施等工程建设中，鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性。

    全过程咨询单位应当以工程质量和安全为前提，帮助建设单位提高建设效率、节约建设资金。可见，全过程工程咨询是工程咨询企业接受建设单位委托提供的相关咨询管理服务，全过程工程咨询的委托主体只能是建设单位，不能是其他主体。因此，工程咨询公司受其他主体委托提供的咨询服务，应该不属于全过程工程咨询的范畴。另根据《江苏省全过程工程咨询服务导则（试行）》第3.2.1款的规定，全过程各专业咨询服务内容一般包括项目策划、工程设计、招标代理、造价咨询、工程监理、项目管理及其他工程咨询服务，比如：规划咨询、投资咨询、BIM咨询、绿建咨询、工程勘察、工程检测、海绵城市设计、地质灾害危险性评估、当地政府报批报建所需要的咨询服务等涉及组织，管理，经济和技术等有关方面的工程咨询服务。

 （二）全过程工程咨询服务的实施方式

    根据《全过程工程咨询指导意见》第三条第（二）款的规定，工程建设全过程咨询服务应当由一家具有综合能力的咨询单位实施，也可由多家具有招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施。

    因此，全过程工程咨询企业开展服务的主要形式有两种：一是由一家工程咨询企业实施；二是由多家具有不同专业特长的工程咨询企业组成联合体实施。可见，即使一家勘察、设计或监理等只在某一方面实力比较强的工程咨询企业仍然可以通过联合的形式提供全过程工程咨询。而且，根据《全过程工程咨询指导意见》第四条第（三）款的规定，国家鼓励投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等企业，采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询。

（三）全过程工程咨询服务是否需要招标

    《全过程工程咨询指导意见》并未提及全过程工程咨询是否应当招标的相关内容，但部分省份对全过程工程咨询服务如何进行招标作了明确规定。

1.四川省：《四川省全过程工程咨询试点工作方案》规定：“依法应当进行招标的项目，当实行全过程工程咨询服务管理时，只需对勘察设计、工程监理其中一项进行招标即可，其它咨询服务可直接委托给同一家咨询单位，无需再对其它咨询服务内容进行招标；对于不需要依法进行招标的社会投资项目可以直接委托实行全过程工程咨询服务管理。”

2.湖南省：《湖南省全过程工程咨询试点工作方案》规定：“政府投资或国有投资试点项目应按照《招标投标法》组织全过程工程咨询招投标，不需要进行招标的社会投资试点项目可直接委托全过程工程咨询服务。住房城乡建设主管部门、建设单位、招投标代理企业应简化招标前置条件，在项目立项时即可进行全过程咨询单位招标准备工作。对于已经公开招标委托单项工程咨询服务的项目，在具备条件的情况下，可以补充合同形式将其他工程咨询服务委托给同一企业，开展全过程工程咨询工作。”

3.吉林省：吉林省住房和城乡建设厅《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》规定：“依法应当招标的项目，可通过招标方式委托全过程工程咨询服务；委托内容不包括前期投资咨询的，可在项目立项后由项目法人通过招标方式委托全过程工程咨询服务。依法不需招标的项目 ，可以直接委托全过程工程咨询服务。”

4.江苏省：《江苏省开展全过程工程咨询试点工作方案》规定：“采用建筑师负责制的工程项目，监理、招标代理、造价咨询等技术服务可不另行招标。”

5.陕西省：陕西省住房和城乡建设厅《关于开展全过程工程咨询试点的通知》规定：“依法应当招标的项目，可在计划实施投资时通过招标或竞争性谈判的方式委托全过程工程咨询服务；委托内容不包括前期投资咨询的，可在项目立项后由项目法人通过招标方式委托全过程工程咨询服务。依法不需招标的项目可以直接委托全过程工程咨询服务。”

（四）全过程工程咨询企业应该具备的条件

1.资质：《全过程工程咨询指导意见》第三条第（三）款规定：“全过程咨询单位提供勘察、设计、监理或造价咨询服务时，应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件。全过程咨询服务单位应当自行完成自有资质证书许可范围内的业务，在保证整个工程项目完整性的前提下，按照合同约定或经建设单位同意，可将自有资质证书许可范围外的咨询业务依法依规择优委托给具有相应资质或能力的单位，全过程咨询服务单位应对被委托单位的委托业务负总责。建设单位选择具有相应工程勘察、设计、监理或造价咨询资质的单位开展全过程咨询服务的，除法律法规另有规定外，可不再另行委托勘察、设计、监理或造价咨询单位。” 这意味着当前国家层面对于承担全过程工程咨询的企业资质并无明确限制，仅当全过程工程咨询企业承担勘察、规划与设计、监理、造价咨询时应具备法律规定的相应资质。

2.服务能力：《全过程工程咨询指导意见》第四条第（三）款规定：“全过程工程咨询单位应当在技术、经济、管理、法律等方面具有丰富经验，具有与全过程工程咨询业务相适应的服务能力，同时具有良好的信誉。全过程工程咨询单位应当建立与其咨询业务相适应的专业部门及组织机构，配备结构合理的专业咨询人员，提升核心竞争力，培育综合性多元化服务及系统性问题一站式整合服务能力。” 可见，全过程工程咨询企业应具备提供咨询服务所具备的组织、管理、经济和技术等方面的能力，具有良好的信誉、相应的组织机构、健全的工程咨询服务管理体系和风险控制能力。

3.资信要求：《工程咨询行业管理办法》第23条和《工程咨询单位资信评价标准》对工程咨询企业有关信用评价标准以及相应的信用管理制度作了明确规定。因此，实践中，全过程工程咨询企业除具备相应的资质条件外，还可能需满足发改委有关的信用评级标准。有关工程咨询企业的具体资信要求，详见本文第二部分。

4.人员要求：根据《全过程工程咨询指导意见》第四条第（三）款的规定，工程建设全过程咨询项目负责人应当取得工程建设类注册执业资格且具有工程类、工程经济类高级职称，并具有类似工程经验。对于工程建设全过程咨询服务中承担工程勘察、设计、监理或造价咨询业务的负责人，应具有法律法规规定的相应执业资格。全过程咨询服务单位应根据项目管理需要配备具有相应执业能力的专业技术人员和管理人员。设计单位在民用建筑中实施全过程咨询的，要充分发挥建筑师的主导作用。

（五）全过程工程咨询服务企业的法律责任

1.全过程工程咨询企业对咨询成果的真实性、有效性和科学性负责

《全过程工程咨询指导意见》第五条第（一）款规定：“全过程工程咨询单位要切实履行合同约定的各项义务、承担相应责任，并对咨询成果的真实性、有效性和科学性负责。”

2.各企业联合提供全过程工程咨询时，牵头企业对服务成果承担总体责任

《全过程工程咨询指导意见》第二条第（二）款规定：“牵头提供投资决策综合性咨询服务的机构，根据与委托方合同约定对服务成果承担总体责任；联合提供投资决策综合性咨询服务的，各合作方承担相应责任。”

3.全过程工程咨询企业对咨询成果质量终身负责

《工程咨询行业管理办法》第14条第3款规定：“实行咨询成果质量终身负责制。工程咨询单位在开展项目咨询业务时，应在咨询成果文件中就符合本办法第十三条要求，及独立、公正、科学的原则作出信用承诺。工程项目在设计使用年限内，因工程咨询质量导致项目单位重大损失的，应倒查咨询成果质量责任，并根据本办法第三十、三十一条进行处理，形成工程咨询成果质量追溯机制。”可见，工程咨询企业对咨询成果质量实行终身负责制，全过程工程咨询公司作为工程咨询企业，也应受《工程咨询行业管理办法》的约束，对咨询成果质量终身负责。

国家发改委联合住建部印发了《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见如下》

    2017年2月，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》国办发〔2017〕19号文件明确提出“培育全过程工程咨询”，鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。同时，要求政府投资工程带头推行全过程工程咨询，并鼓励非政府投资项目和民用建筑项目积极参与。

    顶层设计下，全过程工程咨询已成为工程咨询业转型升级的大方向，如何深入分析业主方痛点、为业主方提供现实有价值的全过程咨询服务，是每一个工程咨询企业都需要深入思考的问题。

     

全过程工程咨询解决之道

 

（一）全过程工程咨询概述

2018年3月，住建部建筑市场监管司发布《关于征求推进全过程工程咨询服务发展的指导意见（征求意见稿）和建设工程咨询服务合同示范文本（征求意见稿）意见的函》建市监函[2018]9号，其中对“全过程工程咨询”明确定义为：全过程工程咨询是对工程建设项目前期研究和决策以及工程项目实施和运行（或称运营）的全生命周期提供包含设计和规划在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。全过程工程咨询服务可采用多种组织方式，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案。

（二）结果负责制下的全过程工程咨询总包模式

全过程工程咨询的核心是为项目决策、实施和运营持续提供解决方案，出于业主方对项目总控的需要，只有在全过程项目管理的主线下对多专业咨询进行协同，并提供整体解决方案，才能保障全过程工程咨询成果的有效性，这是由业主方对建筑产品的完整性和咨询服务的完备性要求决定的，对全过程工程咨询方也提出了更高要求。

从业主方角度出发，提供整体解决方案的全过程工程咨询方需要承担起项目总控的责任，需要为建设项目全过程提供系统、集成的多专业咨询服务，而不是仅承担阶段性或局部性咨询工作。而业主赋予了其项目总控的权利，也必然要求其承担起“对结果负责”的责任。

“对结果负责”具有丰富的内涵，根据业主方的需求，可以是对质量结果负责，如：项目获得“鲁班奖”；也可以是对总造价结果负责，如：对业主确定的控制价进行目标管理，节约部分享受分成奖励，超出部分以咨询费为限赔偿；也可以是对项目合理工期控制的结果负责，如：在合理工期规划时间内，顺利完成项目验收。“对结果负责”是以客户价值为导向的，以可量化满足客户需求为目标。

结果负责制下的全过程工程咨询总包模式（下称“咨询总包模式”），即是以对结果负责为导向，以全过程项目管理为主线，集成包括项目策划、投融资咨询、招标代理、勘察设计、BIM咨询、造价咨询、工程监理、运维管理等多专业服务的咨询总包模式。在此模式下，全过程工程咨询方即是项目总控方。其特征是以项目管理为主线的多专业咨询协同，其价值是对项目工期、成本、质量、安全的系统性总控，通过简化管理界面，明确总控责任，提升管理绩效，达到加快项目工期、节省项目投资、保障质量安全的目的。

咨询总包模式的结果导向、系统性和集成化服务特性，使咨询总包方成为业主方建设管理的得力助手，在解决建设管理传统模式下业主方所遭遇的诸多痛点发挥了重要作用。

     

二、引入咨询总包模式消除业主方痛点

 

      现阶段建设工程普遍具有规模化、集群化和复杂化等特征，业主方缺乏专业的项目管理能力，但不得不承担项目管理的责任和风险，并消耗大量时间、精力和成本在各类工作界面的沟通和协调上，甚至面对多参建方相互制衡、管理目标失控等诸多复杂情况。在咨询总包模式中，咨询总包方即是项目总控方，对结果负责的压力迫使其必须从业主方角度对项目建设实施系统、全面的过程管理，解决业主方面临的诸多痛点。

（一）消除传统咨询带来的混乱

传统建设管理模式下，业主在不同的建设阶段会引入多家咨询服务机构，这种片段式、碎片化服务是传统咨询的特征，会带来以下混乱：

1.各咨询方对项目理解不同或各自利益诉求不同，导致建设目标不统一，前后冲突、抱怨不断，业主方大量精力花费在管理协调上。

2.空白地带与重复工作情况并存，因缺乏系统化规划和衔接，项目总控方缺位，一旦出现工作失误，各咨询方往往相互推诿，让业主无法区分责任。

3.项目缺乏通盘考虑，建设过程中的诸多问题常在建设后期才暴露，而那时再弥补就可能花费巨大，甚至无法弥补造成无可挽回的损失。例如，有些专业设计介入项目过晚，主体设计内容已基本建设完成，此时再大幅度返工已不可能，迫使业主退而求其次，造成遗憾。

咨询总包模式中，咨询方作为对业主负责的总包方，承担了建设管理的全部责任，消除了多咨询方冲突带来的混乱，并能够从建设全过程角度系统规划各项专业咨询工作，避免了多方咨询混乱带来的损失和遗憾。

（二）合理转移项目建设管理风险

政府投资及国有资金建设项目，既要高效完成建设，又要面临层层审计。某些特殊情况下，业主项目团队很难自证其清，项目往往面临一定的决策和审计风险。引入咨询总包方是重要的风险管理手段，业主方可将建设管理相关风险通过合同方式合理转移给全过程工程项目管理师咨询总包方，通过风险转移策略提升项目建设的管理水平。而选择拥有丰富建设管理经验的咨询总包方，则发挥了其全过程工程咨询的专业能力和优势，进一步提升了建设效率和项目品质。

（三）消除临时组建项目管理机构的弊端

不少政府投资项目仍采用临时机构进行项目建设管理的模式，这种模式下可能存在人员专业化程度低、新人做新项目、管理体系不健全、管理手段与管理方法落后、项目结束人员分流困难、管理效率低、造价虚增、工期延长、安全风险大等诸多弊病。作为管理细节繁多、界面复杂、专业性强的建设管理工作，引入全过程工程项目管理师咨询总包方将有效消除临时性管理机构带来的各种弊病。

（四）消除业主方身陷多边博弈的困境

传统模式下，业主方与多个咨询企业分别签订合同，咨询单位彼此互不管辖但又相互牵扯，形成项目多边博弈格局。项目建设过程中极易发生合同纠纷，业主作为总发包人，不得不亲自上场与各方博弈，还要协调各方责任主体之间的关系，过程苦不堪言。

全过程工程项目管理师咨询总包模式下，业主方可专注于项目定位、功能需求分析、投融资安排、项目建设重要节点计划、运营目标等核心工作，简化合同关系，问责全过程工程项目管理师咨询总包方，从多边博弈的困境中抽身。

（五）完善并保全项目信息资产

传统模式下，多咨询方的碎片化服务使项目信息形成“孤岛”，建设全过程无法形成完整的信息链；项目建设周期中，如出现核心管理岗位变动，往往造成决策及管理信息流的断裂或缺失，使建设全过程的项目信息资产无法保全。

全过程工程项目管理师咨询总包模式下，项目信息流成为全过程工程咨询的核心线索，全过程工程项目管理师咨询总包方在项目总控的过程中不断延伸、补充、丰富项目信息流，最终形成建设全过程完整的项目信息链，并作为建筑产品完整性的一部分交付给业主。

（六）缩短建设周期、降低责任风险

传统模式下，投资控制的完整链条被各咨询方切分，投资咨询、勘察设计、造价咨询、工程监理等咨询方均参与投资控制过程。而由于各参与方诉求与责任的分裂，无法形成统一的投资控制，结果往往造成投资管控失效；其次，多专业咨询方需要分别进行招标确定，设计、造价、招标、监理等相关单位责任分离、相互脱节，既拉长了建设周期又降低了建设效率；此外，多咨询方介入会增加协调和管理风险，不仅不能替业主分忧，反而会增加其作为建设单位的责任风险。

全过程工程项目管理师咨询总包模式下，各项专业咨询处于咨询总包方的统一管控之下，咨询服务覆盖建设全过程，对各阶段工作进行系统整合，并可通过限额设计、优化设计、BIM全过程咨询、精细化全过程管理等多种手段降低“三超”风险，进而节省投资，提升投资效益；全过程工程项目管理师咨询总包方通过一次招标确定，多专业协同消除了冗余工期，可显著缩短建设周期；全过程工程项目管理师咨询总包方承担建设管理主体责任，对结果负责的压力转化为工作动力，既承接了业主方的建设管理风险，又降低了业主方作为建设单位的主体责任风险。

全过程工程项目管理师咨询总包模式下，作为项目总控方的咨询总包单位，以对结果负责为宗旨，承担起对项目建设全过程管理的责任，通过科学、先进的全过程工程咨询手段，为业主方消除了建设管理中的诸多痛点，成为业主方项目建设的得力助手。

三、咨询总包模式下的全过程工程咨询

       全过程工程项目管理师咨询总包模式下的全过程工程咨询可涵盖决策阶段、设计阶段、发承包阶段、实施阶段、竣工阶段、运营阶段等项目全生命周期，各阶段的主要工作内容包括：

1.决策阶段通过了解项目利益相关方的需求，确定优质建设项目的目标，汇集优质建设项目评判标准。通过项目建议书、可行性研究报告、评估报告等形成建设项目的咨询成果，为设计阶段提供基础。

2.设计阶段对决策阶段形成的研究成果进行深化和修正，将项目利益相关方的需求及优质建设项目目标转化成设计图纸、概预算报告等咨询成果，为发承包阶段选择承包人提供指导方向。

3.发承包阶段结合决策、设计阶段的咨询成果，通过招标策划、合约规划、招标过程服务等咨询工作，对建设项目选择承包人的条件、资质、能力等指标进行策划，并形成招标文件、合同条款、工程量清单、招标控制价等咨询成果，为实施阶段顺利开展工程建设提供控制和管理依据。

4.实施阶段根据发承包阶段形成的合同文件约定进行成本、质量、进度的控制；合同和信息的管理；全面组织、协调各参与方最终完成建设项目实体。在实施过程中，及时整理工程资料，为竣工阶段的验收、移交做准备。

5.竣工阶段通过验收检验是否按照合同约定履约完成，并将验收合格的建设项目以及相关资料移交给运营人，为运营阶段提供保障。

6.运营阶段对建设项目进行评价，评价其是否实现决策阶段设定的建设目标，并结合运营需要通过运维管理咨询、资产租售及融资咨询等手段为业主方实现项目最大价值。尽管目前能够提供运维管理咨询服务的工程咨询企业尚少，但形成共识的是运维管理咨询将成为工程咨询企业可拓展的服务内容。

全过程工程项目管理师咨询总包模式下的全过程工程咨询工作不是固化的，其服务内容可根据业主方需求及自身能力灵活设置，但其服务应是全程的，并以对具体结果负责为特征。

     

四、咨询总包模式下的全过程工程咨询如何委托

       自《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》国办发〔2017〕19号文件颁布以来，全国各地陆续出台了“全过程工程咨询试点工作方案”，就如何委托全过程工程咨询，各试点省大致思路及指导思想基本一致，即如何在现有法律法规体系下，按照有利于全过程工程咨询开展的原则来探索委托方式。在委托全过程工程咨询的实际操作中，项目是否已取得可研批复及招标核准，会影响委托方式的选择：

（一）取得可研批复之前委托全过程工程咨询

依法应当进行招标的项目，采取全过程工程咨询模式的，在立项、可研、核准批复之前委托或招标的，可以业主方或业主上级主管单位出具的会议纪要或批复作为委托或招标的前置许可依据，如批复或会议纪要均没有的，项目业主可以向行政主管单位申请开展前期工作的函，允许提前对全过程工程咨询进行招标委托，并在项目可行性研究报告中明确：本项目采取全过程工程咨询模式，在项目取得可研批准后可不再对咨询业务进行招标。

（二）取得可研批复之后委托全过程工程咨询

在取得可研批复及招标核准之后委托全过程工程咨询的，业主方对必须公开招标的勘察设计、工程监理其中一项进行招标即可，其它咨询服务可作为全过程工程咨询内容直接委托给同一家咨询单位，不用再招标。

     

五、全过程工程咨询项目经理总包模式下的组织方式

 

     全过程工程项目经理咨询总包方根据自身组织特点，结合项目需要，可采用一个团队全程服务、部门协作二种生产组织方式：

（一）一个团队全程服务：总咨询师牵头，一个团队负责到底

全过程工程项目经理咨询总包方内部可组建一个“全程服务团队”，选派多次参加全过程培训并具备全过程工程咨询规定的执业资格证书且业务能力全面咨询工程师担任团队负责人--总咨询师，各专业咨询工程师分别承担相应专业咨询工作，为业主方提供全过程咨询服务。这种方式对咨询方人员素质及稳定性要求较高。

（二）部门协作：项目管理部门牵头，各专业咨询部门分工协作

咨询总包方确定由项目管理部门作为牵头部门，根据咨询总包服务内容，选择相关专业咨询部门参与全过程咨询工作。牵头部门根据全过程工程咨询业务开展情况及进度，以任务单形式向各专业咨询部门下达生产任务，明确涉及部门、工作内容描述、工作要求、工作成果、时间节点等，并负责对各专业咨询部门进行考核和计量。各专业咨询部门（包括投资咨询、招标、勘察、设计、监理、造价咨询、BIM等）需在牵头部门的统一部署下进行工作，派遣项目人员，提交成果，达成工作目标。对于业主方允许分包的非核心工作，咨询总包方可择优选择具备全过程咨询服务并专业机构合作，但咨询总包方应对相关咨询工作成果负责。

     

六、咨询总包模式下的咨询服务评价初探

 

      咨询总包模式下的咨询服务既包括技术解决方案、咨询成果等专业技术服务内容，又包括客户沟通、内部协调、技术培训、失误补救等隐性服务内容。专业技术服务的优劣取决于企业人才专业素质、能力水平、管理效能等方面，而隐性服务的优劣则更多取决于企业文化、员工服务理念、沟通技巧、协调能力等方面。专业技术服务与隐性服务相互联系、相互支撑，构成整体性的工程咨询服务，具体可从基础条件、交互能力、结果质量三个维度进行评价。

     咨询总包模式下咨询服务的绩效评价是业主方从选择服务企业到最终获得服务成果的全过程评价，需要根据业主方具体委托内容、技术成果标准、服务质量要求等设置相对应的测量项。

目前，全过程工程咨询服务尚属于新生事物，业内专家对服务评价的研究还很少见，本文提出的基础条件、交互能力、结果质量三个维度的评价体系，仅是抛砖引玉，籍望业内专家学者系统研究服务评价体系，为咨询服务方提升服务绩效提供支撑。

七、咨询总包模式发展

      咨询总包模式对结果负责，以全过程项目管理集成管控多专业咨询为特   征，充分体现了全过程工程咨询为业主提供全面、系统服务的特性，并与工程总承包模式形成制衡关系，在项目建设中发挥着项目总控方的作用，成为业主方不可或缺的得力助手。未来随着全过程工程咨询的推广和应用，监理、造价、招标、勘察、设计等各类工程咨询企业或培育出强有力的全过程工程项目管理能力走向全过程工程项目管理师咨询总包之路，或发展专、尖能力成为咨询总包方下游的专业分包企业，工程咨询行业分层将不可避免。培育的是一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。
                                                                      (来源：创达咨询南京在线微信公众号）