作者：童艾年

为适应国家经济体制改革的步伐，监理行业目前处于创新发展的关键时期。对于监理行业来说，怎样在经济新常态下提高供给能力和水平，提高行业科技含量，促进技术进步和管理工作标准化、科学化、现代化，促进行业创新和高质量发展，是大家共同关注的问题。笔者结合长期工程监理工作实践中遇到的问题，提出以下一些思考和建议。

 

1    关于转型升级深化改革问题

 

1.1  转型升级的现状

转型升级是近10年来监理行业讨论较多的话题，怎么转型？怎么升级？一直驱使许多业内人士不断研究和探索。自从国家出台政府投资项目要由有资质的咨询企业进行代建的政策以来，一些工程监理企业也作了一些实践、摸索，并作了经验交流。2005年，全国首届代建制高峰论坛在京召开，中国工程项目管理高峰论坛在沪召开，至今已经15个年头了，当年京、沪、广、浙四地从事代建的部分工程咨询企业，以及各地区从事项目管理的监理企业，在大会发言中介绍的经验至今仍有借鉴意义，其中所反映的问题，有的还依然存在。

目前监理企业从事项目管理的有一部分市场，而从事代建的项目则越来越少。现实情况是，有的地方政府投资项目，由从政企分开剥离出来的企业（有的还带有事业单位性质）直接负责代建或项目管理，有的则委托开发商或置业企业代建，而已经市场化的监理或咨询企业则很难进入，在这方面业务中所占的份额较少，大多数仍只能以施工阶段的监理为主业。

 

1.2  关于全过程咨询服务

国家一直鼓励有条件的咨询、监理、项目管理企业将自己的服务范围往施工阶段的上下游延伸，但必须具备相应的专业技术及管理人才。

比如项目立项选择、可行性研究报告，就要有相应的工程技术专家；对设计阶段的管理，从委托设计文件、设计招标、合同签订到设计成果审定等都必须有熟悉相应专业技术规范、标准的工程技术人员，如建筑师、结构师、各类机电设备设计师，否则怎么能为业主尽职把关？据不完全了解，目前一些监理企业，甚至颇具规模的咨询、监理企业，连满足施工阶段现场工程监理的专业技术人才都显得不足，又何以胜任全过程咨询服务呢？

发改委、住建部关于全面推进全过程工程咨询服务的指导意见指出，在房屋建筑、市政基础设施等工程建设中，鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性。全过程咨询单位应当以工程质量和安全为前提，帮助建设单位提高工程效率、节约建设资金。可以由勘察、设计、监理、招标代理、造价咨询等企业组织联合体，从事全过程工程咨询服务。

目前能独立完成全过程咨询服务的企业为数极少，两部委发布文件中关于可以组织联合体从事全过程咨询服务的意见，无疑具有非常现实的指导意义，也是今后一段时间内全过程咨询服务的方向，原有监理企业，或有招标代理、造价资质的咨询企业，可以在联合体中的某些阶段发挥出重要作用。

 

1.3  关于工程总承包

有人提出：“关于全过程工程咨询服务，是基于工程总承包而言。”实践表明，全过程工程总承包，尽管国外有这方面的成功经验，但在国内多年来却难以推广。须知国内的建筑市场，由于与国外制度不同，法规体系不同，人们的认识和理念不同，市场的表现形式和工作程序不同，既有设计、施工企业的工作基础不同，切不可不接地气地照搬国外的工程总承包模式。目前国内工程总承包主要还是指：在施工阶段，建设单位委托一家具备相应资质的承包商组织施工生产活动，同时委托一家具有相应资质的监理单位进行施工全过程监理。

 

2   关于创新发展（略）

 

3  深化监理企业内部改革的六大问题

 

3.1  关于监理行业深化改革问题

要始终坚持监理行业深化改革的正确方向，要稳中求进，要在已经基本形成完整监理制度的基础上进行改进、完善和提高，不断创新发展。对于具备条件的企业，可以转型升级，可以试行和鼓励参与全过程咨询服务。

 

3.2  关于施工现场处罚权问题

有的工程项目，业主与施工单位签订的施工合同中有处罚条款，监理按合同办事，经常开罚单，结果质量控制、安全监管的效果并不大。其原因是原合同处罚条款不够严密，甚至缺乏法律依据，有的监理开罚单交给业主和施工方后即不了了之，甚至被业主私下“消化掉”了，很不严肃，反而增加了施工方与监理的对立情绪。即使是质量、安全问题，你开了罚单，施工单位不处理，又怎么办？还是要走发通知单、报告、暂停令的程序。不能以为开了罚单就规避了责任。我们认为，监理不应以法律没有规定的处罚权代替法定的程序控制。

 

3.3  对监理人员的考核效果问题

对监理人员的考核不要流于形式。有的监理企业对监理人员的绩效考核、岗位提升、奖金发放不是以技术管理部门的检查反馈意见作为重要依据，而是凭个别行政领导的印象而定。要防止检查考核与经济待遇脱钩的现象，否则检查就会流于形式，起不到应有的作用，甚至还会产生负面影响，使监理人员容易不求进取，滋长懈怠思想，从而不利于监理人员素质的提高。 

 

3.4  如何防止监理人员留不住问题

有的监理企业总是抱怨监理人才难引进、留不下，有的甚至锻炼培养了多年的工作骨干又走了。不要怨天尤人，应从企业内部管理找原因。监理企业的人员流动性大，工作条件艰苦，但比起施工企业的劳动强度和责任风险要小得多了。监理人员流动频繁，除了薪酬待遇的原因外，主要还有以下几个因素值得管理者重视。

（1）由于历史遗留问题，监理单位用人机制不灵活，论资排辈现象普遍，升职缓慢，发展空间不大。一个监理单位的总监，在监理企业好不容易熬到总监位置，其年薪却只有开发企业现场项目经理的一半。

（2）监理机构（以下简称监理部）人员配置也是门学问，处理不好会动摇年轻人爱岗敬业的执业理念。科学合理地配置监理部人员，力求使其相对稳定，既有利于提高监理工作成效，也有利于培养和锻炼人才。工作调动过于频繁，不利于积累经验，增长才干。一个学土木工程刚毕业的大学毕业生，在一个项目上如果大部分过程都参与了，其工程管理的经验与能力就可以有较大提高。可有的人员一年就换了四、五个工地，刚熟悉一个分部分项工程就被调走了。监理单位在组建监理部时应根据工程项目的规模、复杂程度，科学合理地配备好分阶段监理人员，在优化监理机构上下功夫。

（3）有时一个素质不高、各方面不能起带头作用的总监，也是监理人员离职的因素之一。笔者曾经从离开原监理企业的监理人员那里了解到，他们离开的原因是“这么差的人还能当总监，在这个公司呆着没意思”。

（4）有的监理部人员配置数量明显低于主管部门规定的最低要求，而按照监理程序，那么多工作需要做，往往要一个人干两个人以上的活。超负荷的工作使监理人员产生怨言，日久便产生离去的心理，因此监理工作质量也不可能符合考核标准。监理企业应当重视对业主的承诺，不能不顾现场工作需要而随便派几个人敷衍了事，否则监理对工程质量控制、安全监管的责任风险就自然加大了。

 

3.5  关于诚信体系建设问题

（1）企业经营管理者在开拓业务市场的同时，应重视技术管理，尤其要加强对现场监理人员的考核管理，要奖罚分明；还要把经济效益，工作效率，监理工作标准化、规范化程度作为绩效考核目标，并与经济待遇挂钩。

（2）监理部实施总监负责制的同时，切不可忽视专业监理工程师的作用。以房屋建筑工程为例，从地基基础、主体结构到装饰装修阶段，土建类的专监十分重要，而安装阶段则机电设备安装专业的专监十分重要。现场工程质量控制、安全监管职责，以及各类承包方申报文件审批、监理细则编写、材料设备报验、工序报验、隐蔽工程验收等关键程序控制，主要工作都在于专监。现在一些项目监理部称职的专业监理工程师明显不足，监理的事前、事中控制也就大打折扣，从而在建设单位和施工单位面前就很难有威信。加强对施工现场监理部的组织建设与管理是尽快推进监理行业诚信体系建设的主要环节，切不可等闲视之。

 

3.6  业主对监理的满意度问题

业主满意度的考核可以作为对总监工作考评的参考意见，但是要具体情况具体分析。监理企业的管理者，一旦收到业主投诉，应分析是否是因监理责任不当所引起的。如果是因业主违规，监理坚持原则和坚守法定职责而引起的矛盾，应当妥善处理，向业主现场代表作必要的解释；即使沟通不了，迫不得已需要换人时，也不要随意指责或伤害坚持原则的监理人。有的总监一味迁就业主抢进度的意见，忘记了自己的基本职责，结果发生了重大质量、安全事故，其本人和所在企业均受到法律追究，这种案例并不少见。因此，这种为了让业主满意而盲目迁就的做法千万不可取。

笔者认识的一个熟悉建筑结构知识的资深总监，曾经先后两次避免了重大安全事故。一次是某博物馆钢结构展览大厅工程，一家不具备相应资质的分包单位，对已经过图审合格的深化设计图纸私自进行所谓的再深化设计，并且违规施工；另一次是一个5 m深基坑工程，两侧近距离有松散结构的高耸建筑物、构筑物，原支护设计明显满足不了施工安全要求，而且未经过法定专家论证程序就施工。这两个项目的业主现场代表由于不懂得基建程序和相关技术管理知识，都以进度为由强迫施工单位冒险施工。当总监坚决制止并提出解决问题的办法时，他们根本听不进去，而且都向监理单位投诉。为了避免重、特大事故发生，监理单位领导支持了总监的做法。总监在按程序解决问题后暂时离开项目，但都得到了两个建设单位上级领导的理解、支持与赞赏。所以，不能简单地以某个业主现场代表的满意度评判总监的工作。

 

4  优化监理行业的外部环境

监理行业的健康发展，关键在于监理企业的自身管理，但绝不能忽视外部环境因素的作用，其更离不开主管部门的大力支持和业主的规范行为，否则将寸步难行。

 

4.1  完善相关法律法规

建议国家出台一部主要针对建设监理的法律或条例，这是势在必行的大事。有了这部法律或条例，加上现行的相关法律、法规文件，建设监理事业就有了坚强的法律保障，从而得到健康发展。

 

4.2  向监理协会适当放权

建议建设主管部门应向监理协会适当放权，充分发挥监理协会的作用，给监理企业发展腾出空间，真正把转变政府职能落到实处。

 

4.3  尽快厘清监理职责

必须尽快厘清职责，改变责任不清甚至责任倒置、处罚不当的状况。个别地方出台的文件，将施工现场质量、安全、绿色施工主要管理责任都强加给了监理，监理的筐子里不该放的东西越来越多，包袱越来越重，甚至不堪重负，大大削弱了监理对工程质量、工期、造价控制的力度和精力。这与监理制度建立的初衷相背离，也是监理队伍不稳定的因素之一。建议由监理协会牵头，主管部门参与，对当地市、区县级近10年以来出台的有关工程监理的文件进行一次清理，凡是不符合国家和省级现行法律法规精神的或与国家标准、规范相矛盾的，一律纠正或取消。

 

4.4  落实工程质量终身负责制

近几年，各级主管部门通过文件、会议、培训、监督管理等形式，多次强调落实工程质量终身负责制。我国推行监理制度以前，甚至追溯到改革开放之前，早已形成终身负责的机制。那时候，工程质量“谁设计，谁负责；谁施工，谁负责”的意识早已深入人心。勘察、设计、施工、建设单位等的项目技术负责人，即使退休了，其人事关系、包括住房在内的福利待遇都在原单位，只要还健在，有问题都可以找到他，自然也就形成终身负责的巨大压力与动力。后来实施监理制度后，除部分施工阶段三控制责任由建设单位划给社会监理单位外，其他工程质量责任基本没有变。

上世纪90年代以来，一些因工程质量导致的安全事故相继发生后，社会各界又重提并重视起终身负责制。所有工程质量事故，除不可抗拒的自然因素外，都离不开包括勘察、设计、施工、建设、监理等的管理责任。

我们建议：主管部门要有“加大监督力度”的具体措施，在工程质量、安全责任追究上，应该制定一个科学的认定程序，作为法规文件出台。呼吁尽快出台“建设工程质量管理责任认定办法”。除施工、保修阶段的一般工程质量事故仍按原规定执行外，无论是在工程建设阶段还是使用阶段，一旦出现重大质量安全（多数安全事故也是与技术质量或工作质量有关）事故，当地建设行政主管部门，应尽快组织事故调查组，首先分析是否是勘察、设计方面的问题，排除之后，再分析有无建设单位违规发包，随意压缩工期、过度压低造价和质量标准，然后再查施工单位有无偷工减料、违规施工及监理单位有没有尽到监督管理责任。在证据未调查清楚之前，一律不得随意下结论。

 

4.5  加强对建设单位的监管

建设单位（包括代建和项目管理）主体来自各行各业，人员组成复杂，综合素质参差不齐，因此，按照建筑法要求，业主现场代表必须具备相应工程规模的管理资格与能力。这也应该作为主管部门监督的内容之一，不能只查施工、监理，不查业主。在工程建设过程中，业主往往具有决定权，起着关键作用。

当地主管部门需要适时组织业主学习培训，包括基建程序、工程承发包管理、监理等方面的法律法规知识和相关管理技术知识。建设单位对依法履行监理职责的行为不得予以干预，这样可以大大提高对施工承包管理的合力和工程项目的推进效率。要防止“某工地现场代建管理人员看见工地内道路垫的钢板上有车辆轮迹，就对监理开出500元罚单”的笑话发生。

 

 4.6  恢复监理收费指导价制度

建议恢复监理收费指导价制度，规定监理投标价低于最低价或平均价的为废标，发现有阴阳合同的，主管部门应宣布其为无效合同，责令业主与监理单位重新签订符合要求的合同。这样，既保证了合同的合法性、有效性、权威性，又维护了监理企业的合法经济利益；既有效防止恶性竞争，净化监理市场，又能保障监理企业的正常运转，保障监理人员的经济待遇，稳定监理队伍，促进监理事业的健康发展。(来自：建设监理公众号）