如何理解和界定监理单位的安全责任

—学习《建设工程安全生产管理条例》的几点体会

摘自：安徽省建设监理协会网

一、 关于监理单位安全责任的争论

多年来，关于监理单位在工程项目建设施工过程中是否承担安全责任，一直是个争论不休的问题。

一种观点认为，监理的职责和权限是由建设单位的委托授权而获得的，现行的法律法规并没有明确的规定建设单位对施工现场安全负有直接责任，《建筑法》也在第45条明确规定：“施工现场安全由建筑施工企业负责”。目前建设单位委托监理大多在工程实施阶段。因此，施工现场的安全责任主体不是建设单位，建设单位不应把不属于自己的责任委托给监理单位来承担，更不能把属于施工单位的义务和责任转移给监理单位。也就是说，既然授权主体都不承担安全责任，监理单位更不应承担建设项目施工过程的安全责任。

另外一种观点认为，虽然《建筑法》没有明确建设单位在施工安全方面的直接责任或主体责任，但并不意味着其对施工现场的安全文明生产没有管理责任。《中华人民共和国安全生产法》对生产经营单位加强安全管理的职责有明确的规定。该法所称“生产经营单位”也包括建设单位。因此，建设单位为加强工程项目管理，有权委托监理单位对其提供的安全施工措施费用的使用情况、安全设施的落实情况以及现场安全文明施工情况等等进行监督管理。同样，监理单位作为独立的市场主体，受建设单位委托，全面负责工程建设项目的现场监督管理工作，对施工安全理所当然也要负责监督管理，而且由于监理单位最了解现场情况，应当并有条件实施安全监理。此外，从市场需求和实践看，电力行业从94年推行监理制以来，一直将监理工作内容明确为“四控制两管理一协调”（即质量、安全、投资、进度控制，合同和信息管理以及工程协调）。各电力监理公司也始终是将安全控制工作列入工程项目监理全过程，并在监理项目中配备专职安全监理工程师实施安全控制。实践证明，监理单位开展安全监理对工程建设项目的顺利实施发挥了重要作用，也是顺应市场需求的。

  上述两种观点的产生反映了法律法规的不健全、不协调及监理理论研究落后于实践的现状。

二、 《条例》首次明确了监理单位的安全责任

2003年11月24日温家宝总理签发了393号国务院令，正式公布并从2004年2月1日起实施《建设工程安全生产管理条例》（以下简称《条例》），其中第4条明确规定：“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程管理单位及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。”《条例》的第二章至第四章分别规定了建设单位的安全责任、勘察设计单位、工程监理及其他单位的安全责任，施工单位的安全责任。第七章规定了各有关单位违反《条例》规定应承担的法律责任。这是到目前为止，界定建设单位、监理单位安全责任的最为明确的法规文件，也是监理单位开展安全监理工作的法律依据。至此，关于监理安全责任的争论可以告一段落。

此外，2003年10月27日，李铁映副委员长向十届人大第五次会议报告《建筑法》实施情况检查结果时，提出了《建筑法》本身存在的问题和不足，包括监管体制不顺、缺少规范和监督建设单位行为的条款、缺少公共健康安全和建筑环境质量的条款、与《招标投标法》、《合同法》等相关的法律衔接不够等。并正式建议修订该法。可以预见，随着《建筑法》的修订，法律、法规的不协调问题将得到完善，对建设单位、监理单位的安全责任也将在法律上予以进一步确定。

需要指出的是，《条例》发布前后，上海市建委，市建筑业管理办公室先后发布了《关于实施建设工程安全监理制度的通知》、《关于实施建设工程安全监理的指导意见》，规定从03年12月1日起新签的监理合同应包含安全监理的内容；12月1日前已签定的合同应办理补签手续。同时，对安全监理的主要工作内容、监理表式、组织机构及人员资格要求、监理酬金等做了规定。这是国内第一个出台的关于实施安全监理的地方性法规。

综上所述，我们要认真学习和理解《条例》，澄清模糊认识，认清形势，准备和配备相应资源，以便在工程项目监理中，按监理合同的委托授权，切实履行监理单位的安全责任。

三、 如何理解监理单位的安全责任

监理单位在工程建设项目中究竟应承担哪些安全责任呢？

《条例》第三章“勘察设计、工程监理及其他有关单位的安全责任”中，只有一个条款与监理有关，其内容如下：

第十四条 工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。

工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。

工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。

归纳起来，第十四条包含了对监理单位三个方面的内容和要求。一是要审查有关安全技术措施或者专项施工方案；二是要发现和处理安全隐患；三是要按照法律、法规、强制性标准实施监理，并对工程的安全生产承担监理责任。乍一看，文字不多，理解不难，仔细研究，内容不少，责任重大。

如何深入理解《条例》的要求呢？

首先，《条例》要求监理应审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案，这与《建设工程监理规范》5.2.3的要求是一致的，不难理解。具体审查范围、内容和程序在《条例》第四章：“施工单位的安全责任”第二十六条中也有明确的规定。其内容如下：

第二十六条 施工单位应当在施工组织设计中编制安全技术措施和施工现场临时用电方案，对下列达到一定的规模的危险性较大的分部分项工程编制专项施工方案，并附具安全验算结果，经施工单位技术负责人、总监理工程师签字后实施，由专职安全生产管理人员进行现场监督：

（一） 基坑支护与降水工程；

（二） 土方开挖工程；

（三） 模板工程；

（四） 起重吊装工程；

（五） 脚手架工程；

（六） 拆除、爆破工程；

（七） 国务院建设行政主管部门或者其他有关部门规定的其他危险性较大的工程。

对前款所列工程中涉及深基坑、地下暗挖工程、高大模板工程的专项施工方案，施工单位还应当组织专家进行认证、审查。

本条第一款规定的达到一定规模的危险性较大工程的标准，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。

可以看出，第二十六条界定的监理审查范围非常广，责任也很大。按此要求，如果该审查的不审查或不按规定审查，导致施工现场发生安全事故，监理工程师就要承担相应的监理责任。事实上，2003年7月1日发生的上海轨道交通4号线重大工程事故的监理单位就是因为“未有效履行监理单位的职责，未对调整的施工方案组织审定；监理人员资格不符合国家规定要求。现场监理失职；未对监理的工程实施有效的巡视检查，未能及时发现险情和制止事故，负有重要责任”而受到刑事和行政处罚，这是血的教训。

其次，《条例》要求监理发现安全事故隐患时，应采取要求施工单位整改、暂停施工、向主管部门报告等形式进行处理。这与《建设工程监理规范》5.4.12和6.1.2的规定也是相一致的， 同时这也是监理工程师在现场监督管理的重要职责。如果发现安全隐患不制止，也不采取措施，就是失职；或者虽然采取措施，但未留下书面记录等有关证据资料，不能证明监理在安全管理方面已有作为，只要出了安全事故，都要承担相应的监理责任。而且责任的大小要由事故的性质及造成的直接损失大小来决定。

在建设工程实施过程中，那些方面易出现安全隐患呢？仔细研究《条例》，不难发现，《条例》第四章“施工单位的安全责任”从第20条到第37条共18个条款规定的施工单位在安全方面应做的工作，正是易发生安全隐患的地方，例如：施工单位应在其资质等级许可的范围内承揽工程；应建立健全安全生产责任制和安全教育培训的制度；应保证安全设施和安全施工措施的资金投入；项目经理和特种作业人员应持证上岗；应配备专职安全管理人员；应在施工组织设计中编制安全技术措施和专项施工方案；应在洞口、临边、危险处所设置安全警示装置；临建设施应符合安全标准，应加强现场消防管理；应为作业人员提供安全防护用品；施工起重机械及提升设施组装后应经验收合格后使用等等。以上工作哪一条未做好，都可能出现安全隐患。因此，如果业主在监理合同中委托监理单位进行现场安全的监督管理，监理的安全责任就不仅仅限于《条例》第14条和第26条的规定，还应包括对施工单位是否履行上述条款中规定的安全责任的审查和监督管理，并针对以上方面可能出现的安全隐患，采取书面要求施工单位整改、下达暂停令、向主管部门报告等等处理措施。否则，就是监理失职，一旦发生安全事故，就要承担相应的监理责任。

需要强调的是，由于安全隐患与质量事故往往是相互关联，密不可分的，如果由于工程质量事故而引发了安全事故，监理工程师也应承担相应的法律责任。从某种角度上讲，控制质量就是控制安全，因此，监理在承担安全责任的同时，应加大对工程质量控制的力度，防止引发安全事故，加大监理责任。

第三、《条例》要求按照法律、法规、强制性标准实施监理，并对工程的安全生产承担监理责任。法律、法规、强制性标准是监理工作四大依据之首，必须据此进行监理，这是毫无疑问的。特别是如果建设单位委托安全监理业务，所有与安全生产有关的法律、法规、强制性标准，包括《安全生产法》和《条例》，都是监理对工程参建各方是否履行安全责任的监督管理依据。因此，监理必须掌握和熟悉关于安全生产方面的法律、法规和强制性标准，才能正确履行监理职责，及时发现和处理安全隐患，否则，一旦出现安全事故，就要对工程的安全生产承担相应的监理责任。

四、如何界定监理单位的安全责任

监理单位在实施工程安全监理过程中，可能涉及以下几种责任，即：刑事责任、民事责任及行政责任，下面就发生安全事故时（包括因质量事故可能引发的安全事故）如何界定监理的安全责任问题，进行探讨。

1、关于刑事责任

在与监理有关的现行法律、法规中，涉及到监理人员刑事责任的规定有如下内容：

《刑法》第一百三十七条 建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员处5年以下有期徒刑，或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金。

《建筑法》第六十九条 工程监理单位与建设单位或者建筑施工企业串通，弄虚作假、降低工程质量的，责令改正，处以罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《建设工程质量管理条例》第七十四条 建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员依法追究刑事责任。

《建设工程安全生产管理条例》第五十七条 违反本条例规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：

（一） 未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；

（二） 发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；

（三） 施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；

（四） 未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。

综上述，承担刑事责任必须有二个要件，一是违反国家规定降低工程质量标准，造成重大安全事故；二是因失职或渎职，造成重大安全事故。

2、关于民事责任

监理的民事责任是指在执行监理业务过程中，因过错造成委托方损失时的民事赔偿责任，涉及到这方面的现行法律法规有如下内容：

《建筑法》第三十五条 工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务，对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。

工程监理单位与承包单位串通，为承包单位谋取非法利益，给建设单位造成损失的，应当与承包单位承担连带赔偿责任。

《建设工程质量管理条例》第六十七条 工程监理单位有下列行为之一的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任：

（一） 与建设单位或者施工单位串通，弄虚作假、降低工程质量的；

（二） 将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字的。

 此外，《建设工程委托监理合同》中关于因监理过错承担民事赔款责任的具体约定，也是界定监理民事责任的依据。

从上述条款可知，监理承担民事责任应符合两个条件：一是监理确有违规违约行为，包括：不作为、失职或渎职行为（该检查不检查或不按规定检查、将不合格按合格签字），与施工单位串通，降低工程质量等；二是上述行为造成了建设单位的损失。

3、关于行政责任

监理的行政责任是指建设行政管理部门对监理人员的过错行为进行的行政处罚，涉及到的有关法律法规包括：

《建设工程质量管理条例》第七十条 发生重大工程质量事故隐瞒不报、谎报或者拖延报告期限的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。

《建设工程质量管理条例》第七十二条 违反本条例规定，注册建筑师、注册结构工程师、监理工程师等注册执业人员因过错造成质量事故的，责令停止执业1年；造成重大质量事故的，吊销执业资格证书，5年以内不予注册；情节特别恶劣的，终身不予注册。

《建设工程安全生产管理条例》第五十八条 注册执业人员未执行法律、法规和工程建设强制性标准的，责令停止执业3个月以上1年以下；情节严重的，吊销执业资格证书，5年内不予注册；造成重大安全事故的，终身不予注册；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

比较上述监理的三种责任，可以看出，凡是涉及至刑事责任的，则肯定涉及民事赔偿责任及行政责任，反之则不一定。

根据以上探讨，可以看出，根据相关法律法规，无论是由于监理人员与他方（建设、施工）串通，降低工程质量所致（故意），还是因疏忽或不作为未履行职责所致，都造成了降低工程质量的后果，监理人员都要承担责任：未构成重大安全事故者，应按法律法规及监理合同规定承担民事责任及行政责任，构成重大安全事故者，还应承担刑事责任。

五、 结束语

纵观《建设工程安全生产管理条例》的有关规定，监理在工程建设项目实施过程中不但负有安全责任，而且责任重大。除了因施工组织设计审查、施工质量等原因引起的安全事故会涉及到监理的安全责任外，监理人员对现场的任何部分都应进行经常性检查，及时发现和处理可能出现的安全隐患，及时制止违反法律、法规和强制性标准的施工行为，否则，如果因监理不作为和失职、渎职或玩忽职守等原因造成工程安全事故，必将承担相应的安全责任。

此外，根据《建设工程安全生产管理条例》的规定，监理单位既然要承担建设工程安全生产的责任，就必须考虑加大安全监理工程师等相关人才的安全管理知识培训和现场人力资源的配备，增加现场安全监理的工作内容和工作量。为此，势必要加大监理投入，增加成本支出。按照责权利统一的原则，建议政府建设行政主管部门会同相关部门制定相应的政策，确定开展安全监理工作的监理取费标准，以利监理单位按照委托监理合同的约定正常开展规定的安全监理工作，切实有效地履行监理的安全责任。